Il Ministro dell’Ambiente Galletti ha presentato al Parlamento la “RELAZIONE RECANTE L’AGGIORNAMENTO DEL PROGRAMMA NAZIONALE DI PREVENZIONE DEI RIFIUTI (Aggiornata al 31 dicembre 2014)”.

Indice generale

La struttura del documento

L’attuazione del PNPR – le indicazioni di carattere nazionale

Il nodo della programmazione dei rifiuti a livello regionale

Il sostegno della iniziative esistenti a livello nazionale

La centralità del Programma Nazionale contro lo spreco alimentare

Le prospettive per il futuro del PNPR: le indicazioni del Comitato Tecnico Scientifico  … e ora come muoversi  (qualche considerazione propositiva)

Un appuntamento a Ravenna 2015

 

La struttura del documento

Il MinAmb ha mantenuto l’impegno assunto con la D.M. 185 del 18 luglio 2014 con la quale ha nominato un Comitato Tecnico Scientifico (di seguito CTS[1]) con il compito di assicurare il supporto tecnico scientifico necessario all’attuazione e allo sviluppo del Programma Nazionale di Prevenzione dei Rifiuti (di seguito: PNPR) anche attraverso la proposta di indirizzi operativi. 

Per farlo il CTS doveva presentare al Ministero dell’ Ambiente, entro il 15 giugno 2015, una relazione relativa all’attuazione e allo sviluppo del PNPR (e lo dovrà successivamente fare ogni anno).

Il documento è uscito (con largo anticipo) e puntualmente ha dedicato un capitolo, il sesto, ad una serie di proposte  programmatiche e operative, frutto dei suoi primi lavori.

Nei primi capitoli, il rapporto compie utili operazioni di inquadramento normativo[2],  fa il punto sulla pianificazione territoriale in materia di prevenzione dei rifiuti e da conto delle attività che hanno preceduto l’emanazione del PNPR, avvenuta con delibera direttoriale del  MinAmb il 7 ottobre del 2013.

Nel quinto capitolo si presentano le attività successive all’emanazione del PNPR, per passare poi, al sesto capitolo, alla formulazione di una serie di indirizzi che il CTS offre al Parlamento “per l’implementazione e lo sviluppo del PNPR”, suggerendo “criteri operativi e metodologici per il programma di lavoro”.

Vale quindi la pena centrare il commento su questi ultimi due capitoli, rimandando comunque e per il resto alla lettura dell’intero rapporto[3].

 

L’attuazione del PNPR – le indicazioni di carattere nazionale

Il quinto capitolo è dedicato alle  attività successive all’emanazione del PNPR.

Il nodo della programmazione dei rifiuti a livello regionale

Mi sarei aspettato di trovare qui prima di tutto una rendicontazione su ciò che può trasformare gli indirizzi generali del Programma Nazionale in azioni e integrare la loro programmazione della pianificazione della gestione dei rifiuti: la pianificazione regionale della prevenzione.

Invece essa  è trattata al cap. 3.1, con la presentazione sintetica dei provvedimenti con i quali le Regioni hanno dato corso agli adempimenti necessari all’adozione/approvazione dei piani regionali di gestione dei rifiuti e all’adozione dei programmi di prevenzione dei rifiuti e delle misure di prevenzione  dei rifiuti previste al loro interno.  La relazione si limita a riportare la tabella contenuta nel Rapporto Rifiuti Urbani 2014 elaborato dall’ISPRA,

Al di là del fatto che essa andrebbe aggiornata con alcuni inserimenti mancanti[4], si ha l’impressione  che la scelta di non collocarla tra le misura attuative del PNPR rifletta la scarsa attenzione ad un ruolo guida e di coordinamento che il MinAmb (non) ha esercitato nei confronti della Regioni.

La Finestra sulla prevenzione dei rifiuti ha già avuto modo di far conoscere l’atteggiamento critico della Regioni rispetto al MinAmb per la carenza di un ruolo di indirizzo e coordinamento[5].

Per farlo  è necessario impostare una lettura sistematica – che il CTS potrebbe impostare – che dia omogeneità alla lettura dei PRPR, del loro rapporto con il PNPR, dei  punti di forza e delle criticità, delle innovazioni proposte, della capacità di verifica e monitoraggio dei risultati.

L’importanza che la Finestra sulla prevenzione dei rifiuti attribuisce ai PRPR come snodo decisivo per il passaggio tra Indirizzi ed attuazione del PNPR è testimoniata dalla costante attenzione che  dedica al loro commento (si vedano gli interventi sui PRGR di Veneto[7], Campania[8], Marche[9], Emilia Romagna[10] e Lombardia[11]).

Il capitolo V dedica invece spazio solo ad  iniziative che hanno riflessi sul terreno nazionale.

 

Il sostegno della iniziative esistenti a livello nazionale

Abbiamo qui la valorizzazione della Settimana Europea per la Riduzione dei Rifiuti, promossa da Ministero dell’ Ambiente, Provincia di Roma e Provincia di Torino, Federambiente, Legambiente, ANCI, AICA, E.R.I.C.A. Soc. Coop. Ed Eco dalle Citta.

Troviamo  sostegno e patrocinio a iniziative di altri soggetti sul tema della prevenzione dei rifiuti:

• il Premio nazionale sulla prevenzione dei  rifiuti (promosso da Legambiente e Federambiente);
•  il Rapporto nazionale sul riutilizzo (realizzato dal Centro di Ricerca Economica e sociale Occhio del Riciclone.);
• il Premio Vivere a Spreco Zero  (promosso da Last Minute Market nell’ambito della campagna “Un anno contro lo spreco”). 

 

La centralità del Programma Nazionale contro lo spreco alimentare

Il programma risponde all’invito della Commissione Europea ad affrontare il tema delle spreco alimentare all’interno del PNPR,  facendo propria la sfida di dimezzare lo spreco alimentare[12] e perseguendo tre obiettivi:

• contribuire alla riduzione degli impatti negativi sull’ambiente e alla pressione sulle risorse naturali

legati alla filiera agro-alimentare;

• contribuire al sostentamento alimentare delle fasce più deboli della popolazione, favorendo il recupero dei prodotti alimentari invenduti. che hanno perso il loro valore commerciale a beneficio delle persone indigenti;

• contribuire al raggiungimento degli obiettivi generali di prevenzione dei rifiuti stabiliti dal PNPR e al raggiungimento degli obiettivi di riduzione della smaltimento in discarica dei RUB (rifiuti urbani biodegradabili).

Per quanto riguarda la riduzione dei rifiuti urbani  il PINPAS potrà incidere:

• sulla riduzione della frazione umida presente nei rifiuti domestici, principalmente (ma non solo)

attraverso misure di sensibilizzazione dei consumatori (e nelle scuole) e attraverso misure sui sistema di etichettatura (relativa alla data di scadenza/data di consumo “preferibile”) dei prodotti alimentari;

• sulla riduzione dei rifiuti alimentari (non pericolosi) assimilabili agli urbani prodotti in prevalenza da mense, ristoranti, bar, hotel, mercati ortofrutticoli ed esercizi commerciali, attraverso la definizione di specifici accordi volontari finalizzati all’adozione di “buone pratiche

antispreco”, ivi incluse la donazione dei prodotti invenduti e delle eccedenze di pasto cotto.

Per quanto riguarda la riduzione dei rifiuti speciali non pericolosi (terzo obiettivo), il PINPAS potrà incidere:

• sulla riduzione dei rifiuti prodotti dal settore agro-industriale (di cui alla lettera a comma 3 art. 184 del DLgs 152/2006), attraverso I’adozione di misure volte a favorire la valorizzazione dei sottoprodotti dell’industria alimentare;

• sulla riduzione dei rifiuti prodotti da attività commerciali (di cui alla lettera e. comma 3 art. 184 del DLgs 152/2006), attraverso la definizione di specifici accordi volontari finalizzati all’adozione di “buone pratiche antispreco”, ivi incluse la donazione dei prodotti invenduti e la vendita scontata di prodotti vicini alia scadenza.

Viene richiamata la struttura del PINPAS, che  si articola intorno a tre principali “pilastri” attorno ai quali si sviluppano le attivita realizzate:

1. Knowledge assessment: definizione del quadro di riferimento conoscitivo in materia di sprechi e perdite alimentari lungo la filiera: in particolare il quadro di riferimento riguarda: le cause dello spreco, i dati sui quantitativi e sulle tipologie di prodotti alimentari sprecati; gli impatti sociali, economici e ambientali associati; le buone pratiche adottate dai principali attori della filiera; Ie iniziative messe in campo dagli enti locali.

2. Awarness raising: lancio di una campagna nazionale contro gli sprechi alimentari volta a

sensibilizzare l’opinione pubblica sui problema degli sprechi e a stimolare comportamenti e stili di vita e in linea con gli obiettivi del Piano; istituzione di una giornata nazionale contro gli sprechi alimentari; possibile istituzione di una settimana contro lo spreco;

3. Solutions: definizione di misure concrete volte alla prevenzione degli sprechi alimentari lungo la filera.

Il Pinpas viene presentato per quello che è: un programma di indirizzo e di definizione degli stake holders che possono renderne operativo il percorso.

Da questo punto di vista si passano in rassegna le attività svolte nel 2014 (aggiornamento base conoscitiva, coinvolgimento stakeholders, Pubblicazioni e Policy documents, Campagna nazionale di comunicazione sullo spreco alimentare, lniziative ed eventi, iniziative speciali) per chiedersi alla fine “a che punto siamo?” e rispondere che il PINPAS raggruppa ad oggi oltre 240  membri della consulta, provenienti do circa 140 diverse organizzioni,  fortemente rappresentative della filiera agroalimentare, delle imprese e operatori professionali e loro associazioni, delle istituzioni.

Dal dibattito degli stakeholders, sono emerse le 10 azioni prioritarie per la lotta allo spreco di cibo [13], presentate nel corso della  Giornata Mondiale dell’Ambiente 2014, giovedì 5 giugno[14]:

1. Educazione e formazione;
2. Comunicazione, sensibilizzazione e condivisione (sito web del piano; Banca dati sulle buone pratiche; Settimana Nazionale contro lo Spreco Alimentare – prima edizione:: 29 maggio – 5 giugno 2015; Premio Nazionale per le buone pratiche: Campagna nazionale di comunicazione;  Informazione sui prodotti e le date di scadenza);
3. Documentazione e dati;
4. Ricerca e interventi normativi;
5. Donazioni e devoluzioni;
6. Acquisti (GPP);
7. Accordi volontari;
8. Trasformazione;
9. Responsabilità sociale delle imprese;
10. Innovazione sociale.

Questi i titoli delle indicazioni che vanno viste nel dettaglio nel documento (disponibile in nota[15]).

Dalla consultazione degli stakeholders è emersa la necessità – rappresentata da un “position paper” sui tema della donazione degli alimenti invenduti–   di “armonizzare/semplificare il quadro di riferimento normativo sulle donazioni e di prevedere meccanismi di tariffazione puntuale in materia di gestione dei rifiuti … di dotarsi di modalità uniformi per la quantificazione e il monitoraggio nel tempo dei prodotti donati” … per “incentivare la donazione e disincentivare al contempo la produzione di rifiuti.” e “rendere la donazione degli alimenti invenduti una pratica sempre più diffusa nel paese.”.

Un passo molto importante è stato compiuto con l’approvazione della carta di Bologna contro gli sprechi alimentari[16], avvenuta il 25 novembre 2014 [17]. Il documento mira a  costruire Ie basi per un’azione internazionale comune a partire dal contrasto degli sprechi e delle perdite alimentari.   Per farlo, la Carta (che nella versione attuale riporta in 11 punti gli impegni in materia di contrasto agli sprechi alimentari che i governi saranno invitati a sottoscrivere)  dovrà essere  condivisa e rielaborata insieme ai Governi dei paesi che parteciperanno a Expo 2015 per essere sottoscritta nell’ottobre 2015, il mese di chiusura dell’esposizione universale, come Carta di Milano.

Questi due mi appaiono i punti che possono mettere a frutto l’enorme lavoro impostato dal PINPAS.  Che però senza questi due passaggi rischia di restare in una dimensione poco operativa.

Da notare che il rapporto sull’aggiornamento del PNPR sostiene che il percorso avviato (per il PINPAS) potrebbe essere replicato/adattato anche per gli altri flussi prioritari di rifiuti previsti dal PNPR, al fine di arrivare alla proposta e all’implementazione di misure di prevenzione specifiche per le diverse tipologie di rifiuti, attraverso un percorso trasparente e partecipato. [18]

Resta da notare che il PINPAS  è il primo, ma finora anche l’unico “programma attuativo” che il PNPR si è dato  livello nazionale.   Anche se il CTS del PNPR offre (nelle considerazioni fatte in cap. 6, come si vedrà) qualche elemento utilizzabili per colmare questa lacuna.

 

Le prospettive per il futuro del PNPR: le indicazioni del Comitato Tecnico Scientifico  … e ora come muoversi  (qualche considerazione propositiva)

Il capitolo più importante della relazione è il sesto, che riporta le indicazioni del “Comitato tecnico scientifico per l’implementazione e sviluppo del Programma nazionale di prevenzione dei rifiuti: criteri operativi e metodologici per il programma di lavoro”.

Si parte individuando un metodo: “strutturare I’azione del Comitato in attività trasversali che sostanziano e supportano il lavoro da svolgere su macrotemi, e successivamente … declinare questi in azioni e flussi prioritari.[19]”.

Le attività trasversali riguardano  “l’aggiornamento della base conoscitiva”, “la valutazione della sinergie con altre politiche e normative” e  “implementazione e monitoraggio”.

Le Macrotematiche su cui intervenire cinque, e alcune vengono dettagliate al loro interno):

• lotta allo spreco alimentare (per la quale si rimanda alle indicazioni fornite al precedente capitolo);
• eco fiscalità (tariffa puntuale;  eco tassa sullo smaltimento;  introduzione di sistemi fiscali o di finanziamento premiali per processi produttivi ambientalmente più efficienti a a minor produzione di rifiuto);
• riutilizzo;
• comunicazione;
• responsabilità estesa del produttore.

La Finestra sulla prevenzione dei rifiuti conferma il giudizio che espresse al momento della nomina del CTS:  “La scelta dei nomi dei componenti del Comitato appare una garanzia di competenza ed è quindi auspicabile che esso svolga il compito cui è stato chiamato.[20]”.

E’ infatti apprezzabile il lavoro di analisi e proposta contenuto nella  Relazione annuale di aggiornamento del PNPR.

1. Governo e Parlamento dovranno dar corso alle richieste di intervento normativo espresse dalla relazione, laddove  si dice che “sarebbe importante tradurre i risultati del lavoro del CTS non solo con una relazione annuale ma con periodiche proposte legislative”.  Detto in altre parole sta ora al Parlamento concretizzare le indicazione contenute nella relazione. E’ il caso di segnalare quelle che appaiono le misure più urgenti da assumere:

• riutilizzo –   Correttamente la relazione del CTS richiama il Governo all’emanazione dei DM previsti all’art. 180 bis del Dlgs 152/06.  Vengono anche utilmente segnalati stake holders e progetti dal confronto con  i quali è possibile trarre elementi normativi ed esperienziali che consentono di portare a casa rapidamente la norma e impostare una Linea Guida per la gestione. Le esperienze  Rete ONU[21], il rapporto nazionale sul riutilizzo[22], il progetto Life Prisca[23], il progetto Centri riutilizzo della Regione Marche[24], forniscono il know how tecnico ed esperienziale cui attingere; non ci sono più scuse per ulteriori dilazioni.
• Nelle relazione viene considerata centrale tutta la partita dell‘ecofiscalità. Bisogna allora identificare i passi da fare sul terreno normativo e regolamentare.

a) sulla tariffa rifiuti servono una riforma della TARI e un  Regolamento attuativo. L’applicazione parametrica come tributo va considerata un punto di passaggio verso la tariffa corrispettivo di tipo puntuale  (TARIP).  Vanno individuati i tempi (legandoli alla capacità del servizio di misurare i conferimenti e attribuirli alle utenze), ma il passaggio deve essere ineludibile.

Il Regolamento attuativo deve ridefinire i costi di gestione (inserendo quelli di prevenzione) e prevedere le premialità possibili per la azioni di prevenzione messe in atto dalla utenze.

b) sull’ecotassa.  Il MinAmbiente dovrebbe richiamare la conferenza Stato Regioni a garantire che tutte le Regioni rispettino la Norma, destinando almeno il 20% delle sue entrate alle misure di prevenzione.  Potrebbe essere proposto un accordo di programma sull’ecofiscalità attraverso il quale le Regioni si impegnino a rispettare questo impegno sull’eco tassa e a fornire a Comuni e Gestori tutto il sostegno necessario nel percorso verso la tariffa puntuale.

2. Il PNPR deve individuare le Linee per il suo sviluppo, alle quali conformare i Programmi Regionali di Prevenzione Rifiuti. Ad esempio pare utile che esso preveda istituzionalmente lo sviluppo di Programmi di Prevenzione Rifiuti (PPR) a due livelli:

• quello locale (ad ogni livello al quale si pianifica la gestione dei rifiuti)
• quello settoriale.

Qui il primo esempio è costituito dalla lotta allo spreco alimentare. E’ necessario dare concretezza agli atti sul  Pinpas, arrivando a chiudere l’operazione “Carta di Milano”  (per farne un’azione internazionale di lotta alla diseguaglianza e di riduzione dei rifiuti), ma anche partendo con le azioni locali .  A questo livello va coinvolta tutta la filiera, con un “capitolo Pinpas” all’interno di ogni programma istituzionale di prevenzione rifiuti – da quelli regionali a quelli settoriali e locali, per arrivare al varo delle  prime “Food policies” locali.

Ma in questi anni sono state realizzati studi ed esperienze che rendono maturi indirizzi e intese volontarie in diversi altri contesti nei quali realizzare PPR:

  a) la GDO (si pensi esperienze quali quelle del progetto Life NOWaste): appare maturo il varo di un protocollo di intesa che chiami i principali gruppi ad attivare politiche di prevenzione  e all’interno del quale ogni gruppo possa esaltare le sue specificità[25]

  b) abitazione, uffici, mense, sagre, alberghi sono contesti ai quali le Linee Guida sulla prevenzione dei rifiuti[26] già nel 2010 proponevano pacchetti di azioni di prevenzione , che possono essere ripresi,  aggiornati (e allargati ad altri, quali ad esempio  gestione di eventi o scuole).   In questi casi un’operazione utile potrebbe essere quella di mettere a punto dei protocolli di intesa tipo a livello centrale per affidare poi ai contesti il loro sviluppo e la loro realizzazione operativa.

3. il PNPR deve avere alla spalle uno strumento che ne consenta sviluppo, gestione, monitoraggio.  Esso può essere costituito dalla collocazione dell’insieme di quelle che la Relazione chiama “attività trasversali” che potrebbero tutte stare in quel “Portale nazionale sulla prevenzione[27] richiamato per la azioni di Comunicazione al punto 6.3.4.

Per realizzare tutto è possibile riprendere e aggiornare il sito prevenzione  costruito a suo tempo da Federambiente[28]. 

Esso infatti ha un’architettura di sistema ancora valida anche se da aggiornare e  adeguare non solo con nuovi innesti, ma con qualche ritocco[29].

E sono da valutare le risorse necessarie alla gestione.  Se per lo start up è consigliabile  ricorrere a risorse esterne (a es. un finanziamento comunitario – trattandosi per altro di progetto che interessa tutti i partner), per la gestione a regime  le risorse vanno raccolte con la Tariffa rifiuti e inserite nel suo Piano Finanziario.

Va ripresa in sede di revisione della TARI  la proposta di inserire una piccola addizionale per la copertura dei costi di prevenzione (CPR)[30].

Dai CPR deriveranno introiti da destinare al finanziamento di azioni di prevenzione a livello locale. Ma se una quota infinitesimale fosse utilizzata per il sostegno di un  portale WEB aperto a ricco di dati  a livello nazionale tutti gli attori impegnati a progettare o monitorare azioni e politiche di prevenzione ne avrebbero un gran vantaggio[31].

Un’altra ipotesi è costituita dallo storno di una quota di fondi introitati con l’Eco tassa.

 

Un appuntamento a Ravenna 2015

La Finestra sulla prevenzione dei rifiuti  ritiene che Ravenna2015, l’annuale appuntamento sulle tematiche ambientali organizzato da Rifiuti Lab con  la collaborazione del comune di Ravenna, cada in un momento giusto per fare il punto a “rilanciare”.

Per farlo stiamo organizzando un evento, per il 20 o 21 maggio 201,  di cui daremo notizia non appena sarà definito.

Vogliamo offrire a Governo e Parlamento, Regioni e Gestori, operatori della prevenzione e e membri del CTS,  un’occasione di confronto tra loro e col pubblico, per capire insieme dove (e come) stiamo andando..